Waarom een halve eeuw ontwikkelingshulp mislukte

Bill Gates van Microsoft en superbelegger Warren Buffet hebben hutje bij mutje gegooid en willen nu 60 miljard dollar besteden aan ontwikkelingshulp. Dat schijnt 10 maal zo veel te zijn als de Verenigde Naties, maar het is een schijntje vergeleken met de 2300 miljard die de 'internationale gemeenschap' in de afgelopen halve eeuw spendeerde aan... ja aan wat eigenlijk? Als je bedenkt dat het 12 cent per persoon kost om bijvoorbeeld de malaria sterfte te halveren. Voor die 2300 miljard hadden we de hele wereldbevolking zo'n pil kunnen geven en dan hadden we nog 2299 miljard over gehouden. Waarom hebben die malarialijders die pil niet gekregen? En al die andere goedkope geneesmiddelen? De derde wereld heeft veel problemen, maar als Pronk en de Oxfam/Novib (Nederland heeft de 'eer' een voorloper in de ontwikkelingshulp te zijn) en de VN er niet in slagen om zo'n probleem de wereld uit te helpen, wordt het dan niet eens tijd om ze daarop aan te spreken? Ja zegt ontwikkelingseconoom Bill Easterly (wie is dat?). Lees hier zijn positieve adviezen aan de wereld (en aan Bill G.).

Ik rij Addis Abeba (Ethiopië) uit, naar het platteland. Een eindeloze rij vrouwen en meisjes loopt in tegengestelde richting, de stad in. In leeftijd variëren ze van 9 tot 59. Allemaal worden ze nagenoeg dubbelgevouwen onder een last van brandhout die zo zwaar is dat ze nauwelijks vooruit komen. Ik denk aan slaven die door een onzichtbare slavendrijver vooruit worden gedreven Ze brengen het brandhout van kilometers buiten de stad, waar eucalyptus bomen zijn, over de kale landerijen naar de centrale markt in de stad waar ze het voor een paar dollars zullen verkopen. Dat zal dan hun inkomen voor die dag zijn, want het kost een hele dag om het brandhout naar de stad te brengen en weer terug te lopen.
Later ontdekte ik dat BBC News een reportage had gemaakt over één van die brandhoutverzamelaarsters: Amaretch, 10 jaar oud. Ze staat om 3 uur 's nachts op om eucalyptustakken en -bladeren te verzamelen en vervolgens de lange mars naar de stad aan te vangen. Amaretch - dat betekent `de schone` - is de jongste van 4 kinderen in haar familie. Ze zegt: <'Ik wil niet mijn hele leven hout dragen, maar op het moment heb ik geen keus omdat we zo arm zijn. Alle kinderen dragen hout om hun moeder en vader te helpen eten voor ons te kopen. Ik zou liever naar school gaan en me niet druk maken over geld'.
De Britse Minister van Financiën Gordon Brown hield onlangs een meelevende toespraak over de tragedie van de extreme armoede waarin miljarden mensen zich bevinden en over de miljoenen kinderen die sterven aan eenvoudig te voorkomen ziektes. Hij riep op tot een verdubbeling van de ontwikkelingshulp, een Marshall Plan voor de armen van de wereld. Hij bood hoop door aan te geven hoe makkelijk het is om goed te doen. Medicijnen die de malariasterfte kunnen halveren kosten slechts 12 cent per dosis. Een muskietennet om het krijgen van malaria te voorkomen kost slechts 4 dollar. Om in de komende 10 jaar de dood van 5 miljoen kinderen te voorkomen hoeft voor iedere nieuwe moeder slechts 3 dollar uitgegeven te worden. Onderwijs aan Amaretch kan goedkoop.

 

Gordon Brown zweeg echter over de andere tragedie van de armen van de wereld. Dat is de tragedie waarbij het Westen in de afgelopen halve eeuw 2300 miljard dollar heeft uitgegeven aan ontwikkelingshulp, maar er desondanks niet in geslaagd was om medicijnen van 12 cent bij de kinderen te krijgen om de malariasterfte te halveren. Het Westen gaf 2300 miljard uit, maar arme gezinnen hebben nog steeds geen muskietennetten van 4 dollar.

Het Westen gaf 2300 miljard uit maar 3 dollar voor iedere jonge moeder om 5 miljoen dode kinderen te voorkomen zat er niet bij. Het Westen gaf 2300 miljard uit en Ameretch draagt nog steeds brandhout.

Het is een tragedie dat zo veel goed bedoeld medeleven dit allemaal niet heeft opgeleverd voor deze arme mensen. De pogingen van het Westen om de Rest te helpen zijn nog minder succesvol geweest als het gaat om het bevorderen van snelle economische groei, of om veranderingen in het economisch beleid te bewerkstelligen om markten op gang te brengen of de bevordering van eerlijk en democratisch bestuur. Het bewijs is grimmig: er is voor $568 miljard hulp aan Afrika gegeven en toch is het typische Afrikaanse land vandaag de dag niet rijker dan 40 jaar terug.

Aan Afrika, de voormalige Sowjet Unie en Latijns Amerika werden tientallen leningen verstrekt onder de voorwaarde van bestuurlijke veranderingen maar noch bestuurlijke veranderingen noch economische groei kwamen er. Er zijn zelfs aanwijzingen dat hulp leidt tot minder eerlijke en democratische overheden, niet tot meer. Niettemin, ongehinderd door deze ervaringen, zien we absurditeiten zoals de grootse plannen van Jeffrey Sachs en de Verenigde Naties om te komen tot 449 separate interventies om 54 verschillende doelen te bereiken in het jaar 2015 ( Het `Millennium Project`) vergezeld van dringende oproepen om twee keer zoveel geld te geven.

Maar economische ontwikkeling is niet het gevolg van hulp, maar van de inspanningen van ondernemers en sociale en politieke hervormers in eigen land. Terwijl het Westen zich drukt maakte over de uitgave van enkele tientallen miljarden dollars in hulp, verhoogden de burgers van India en China hun inkomens met 715 miljard dollar via hun inspanningen om tot een vrije markt te komen. Zodra hulpinstellngen zich realiseren dat hulp geen algemene economische en politieke ontwikkeling KAN brengen kunnen ze zich richten op de reparatie van het systeem dat er niet in slaagt om geneesmiddelen van 12 cent bij malaria slachtoffers te krijgen.

Terugkoppeling en aansprakelijkheid

De twee sleutelelementen die noodzakelijk zijn om hulp te laten werken maar in het verleden ontbraken en zo fataal waren voor de effectiviteit van de hulp zijn: terugkoppeling en aansprakelijkheid.

Aan de behoeften van de rijken wordt voldaan via terugkoppeling en aansprakelijkheid. Door een product te kopen maken consumenten aan een bedrijf duidelijk: `dit product is zijn prijs waard`, en als het niet goed is brengen ze het terug naar de winkel. Kiezers vertellen hun gekozen volksvertegenwoordigers `deze diensten van de overheid zijn slecht` en de politicus probeert daar dan iets aan te doen.

Natuurlijk, deze terugkoppeling werkt alleen als er iemand luistert. Winstzoekende bedrijven maken een product waarvan ze denken dat er veel vraag naar is, maar ze dragen ook verantwoordelijkheid voor het product ? als het product de consument vergiftigt, dan zijn ze aansprakelijk of hun bedrijf gaat ten onder. Gekozen volksvertegenwoordigers dragen verantwoordelijkheid voor de kwaliteit van overheidsdiensten. Als daarmee iets mis gaat betalen ze een politieke prijs, wellicht door hun baan kwijt te raken. Als het goed gaat boeken ze politieke winst.

Hulporganisaties kunnen verantwoordelijk gehouden worden voor bepaalde zaken in plaats van de beperkte druk die er uit gaat van de collectieve verantwoordelijkheid van hulporganisaties en ontvangende regeringen voor al die brede doelen die afhankelijk zijn van veel meer zaken dan de inspanningen van de hulporganisatie alleen. Voorbeelden zijn de vrijblijvende doelen als de modieuze campagne voor de VN Millennium Development Goals, of de hoogdravende doelstellingen voor economische groei, bestuurlijke hervormingen en democratie voor de genoemde arme landen.

Als een bureaucratie samen met andere instellingen verantwoordelijk is voor het behalen van vele, verschillende en algemene doelstellingen die van heel veel verschillende zaken afhankelijk zijn, dan is er geen aansprakelijkheid meer ten opzichte van de oorspronkelijk begunstigden: de armen. In het huidige systeem van hulpverstrekking zijn individuele hulporganisaties niet aansprakelijk voor het succesvol realiseren van hun doelstellingen. Zonder deze aansprakelijkheid is de stimulans om te ontdekken wat er wel of niet effectief is, zwak. Echte aansprakelijkheid betekent dat een hulporganisatie verantwoordelijkheid neemt voor een bepaalde controleerbare taak om de armen te helpen, en dat het succes nagenoeg geheel afhankelijk is van wat de hulporganisatie doet. Onafhankelijke evaluatie van het werk van die organisatie zorgt dan voor een krachtige stimulans om goed werk af te leveren.

Alhoewel evaluatie al heel lang een plek heeft in het ontwikkelingsbeleid is het dikwijls zelf-evaluatie, de rapporten worden geschreven door dezelfde mensen die het hulpverleningsproject uitvoerden. Mijn studenten op de universiteit van New York zouden niet erg hard werken als ze zichzelf cijfers zouden mogen geven in plaats van dat ik dat doe.

De Wereldbank probeert zijn Operations Evaluation Department (OED) onafhankelijk te houden. Deze afdeling rapporteert rechtstreeks aan het bestuur van de Bank, niet aan de Voorzitter. Evenwel: medewerkers werken nu eens voor de OED en dan weer voor een ander deel van de bank- een negatieve beoordeling (van een project) zou iemands carriere kunnen schaden. De OED-evaluatie is subjectief. Onduidelijke methoden leiden tot vreemde evaluaties zoals deze over een project in Mali:

`..de vraag moet gesteld worden hoe de grotendeels positieve bevindingen van de evaluaties in overeenstemming gebracht kunnen worden met de slechte ontwikkelingsresultaten die in diezelfde periode (1985-1995) werden waargenomen en de negatieve visies van de lokale bevolking (p. 26).

En als een interne evaluatie op het falen van de hulp wijst, houden hulporganisaties dan ook iemand daarvoor verantwoordelijk? Of wordt het beleid van de instelling aangepast? Dat is moeilijk te ontdekken op de website die de World Bank voor zijn evaluaties heeft ingericht. De OED gaf in 2004 aan dat 8 `invloedrijke evaluaties` het beleid van de lener op 32 verschillende wijzen hadden veranderd, maar noemde slechts twee voorbeelden van veranderend beleid binnen de bank zelf (en één daarvan betekende een verslechtering).

Vooruit komen

De weg vooruit, naar werkelijk onafhankelijke wetenschappelijke evaluatie van specifieke projecten, is politiek moeilijk. Geen algemene enthousiaste evaluaties van een hulpprogramma dat een heel land bestrijkt, maar specifieke en voortdurende evaluatie van individuele ingrepen waarvan organisaties kunnen leren. Alleen externe politieke druk zal de hulporganisaties er toe brengen dergelijke evaluaties te doen. Een onderzoek van de Wereldbank naar de evaluaties uit 2000 begon met deze bekentenis:
?Ondanks de miljarden die er ieder jaar aan hulp worden besteed, is er nog steeds weinig bekend over de gevolgen ervan op de armen?.
De oplossing is zowel eenvoudig als impopulair ? creëer een werkelijk onafhankelijke groep van `evaluatoren` die geen belangen hebben bij de Wereldbank of andere multilaterale ontwikkelingsbanken. Uiteraard moeten de evaluaties consequenties hebben ? de geldtoewijzing aan multilaterale ontwikkelingsbanken moet afhankelijk zijn van hun gemiddelde prestaties, zoals gemeten door de onafhankelijke evaluatoren. Dergelijke banken zouden ook beloond moeten worden voor het stoppen met falende programma`s of het aanpassen ervan als dat mogelijk is, en dienovereenkomstig zou het achterwege blijven van dergelijke maatregelen bestraft dienen te worden.

Succes door evaluatie

In 1997 kwam de Mexicaanse onderminister van Financiën, een bekende econoom genaamd Santiago Levy, met een innovatief programma om arme mensen zichzelf te laten helpen. Het heette PROGRESA (Programa Nacional de Educaci?n, Salud y Alimentaci?n) en het gaf cashgeld aan moeders ALS ze hun kinderen op school hielden, een gezondheidscursus volgden en de kinderen naar gezondheidscentra brachten voor voedingssupplementen en onderzoek. Omdat Mexico niet voldoende geld heeft om zo'n programma landelijk uit te voeren zorgde Levy ervoor dat het geld zo werd verdeeld dat het programma ook wetenschappelijk kon worden geëvalueerd. Het programma selecteerde (gerandomiseerd) 253 dorpen waar het geld zou worden verstrekt en een andere groep van 253 dorpen die geen geld zouden krijgen als controlegroep. Voor de aanvang van het programma en daarna werden gegevens verzameld in alle 506 dorpen. De Mexicaanse overheid besteedde de evaluatie uit aan het International Food Policy Research Institute (IFPRI), dat academische studies naar het effect van het programma liet verrichten.

Hierin werd bevestigd dat het programma werkte. De kinderen uit de dorpen waar via Progresa geld werd uitgedeeld waren 23% minder ziek, waren 1-4% langer en hadden 18% minder vaak bloedarmoede. Volwassenen verloren 19% minder dagen aan ziekte. De effecten op het schoolbezoek waren positief, vooral bij meisjes.

Meer anekdotisch is dat de bewoners van een klein dorp, Buenavista geheten, het verschil merkten. Een moeder meldde dat ze haar kinderen nu twee keer per week vlees kon voorschotelen in aanvulling op de tortilla`s dankzij het geld dat ze van Progresa krijgt. Onderwijzer Santiago Dias constateert dat het bezoek aan zijn school met twee klassen is gestegen. Bovendien, vindt Dias: omdat ze beter gevoed worden kunnen ze zich beter concentreren. En omdat ze weten dat hun moeders inkomsten afhankelijk zijn van hun aanwezigheid op school lijken de kinderen gretiger om te leren.? [3]

Omdat het programma zo`n duidelijk gedocumenteerd succes was werd het gecontinueerd, ondanks dat de kiezers de langdurig heersende politieke partij wegstemden in Mexico`s democratische revolutie van 2000. Op dat moment bereikte PROGRESA 10 percent van de families in Mexico en had een budget van $800 miljoen. De nieuwe regering breidde het programma uit naar de stedelijke armen. Met steun van de Wereldbank begonnen vergelijkbare programma in naburige landen. [4]

De les voor hervormers van ontwikkelingshulp is: een combinatie van vrije keuze en wetenschappelijke evaluatie kan steun opleveren voor een programma, en als dat werkt kan het ook snel uitgebreid worden. Het geld-voor-scholing-en-voeding programma zou uitgebreid kunnen worden met lokale aanpassingen, naar meer landen en op een veel grotere schaal dan nu worden uitgevoerd. Een programma zoals dit zou in Ethiopi? Amaretch en de andere meisjes op school kunnen krijgen zodat ze kunnen ontsnappen aan de armoede die hen nu dwingt brandhout te rapen.

Is het al zover?

Het is tijd voor een einde van de tweede tragedie van de armen van de wereld om zo vooruitgang te kunnen boeken bij het bestrijden van de eerste tragedie. Om geleidelijk te ontdekken hoe de armen beter kunnen terugkoppelen naar hulpverleners die aansprakelijk zijn, over wat ZIJ weten en wat ZIJ het meest nodig hebben. De Grote Utopische Dromen om de armoede op de wereld te eindigen zoals de UN Millennium Development Goals zijn te vrijblijvend. Waarom stellen we de hulpverleners niet aansprakelijk, zodat ze er voor zorgen dat de kinderen geneesmiddelen tegen malaria die 12 cent kosten ook werkelijk krijgen, die zorgen dat 4 dollar kostende muskietennetten daadwerkelijk bij de armen terecht komen, dat in iedere nieuwe moeder 3$ wordt geinvesteerd om de dood van haar kind te voorkomen, dat Amaretch naar school kan?
Dit artikel is een bewerkt uittreksel van William Easterly's nieuwe boek The White Man`s Burden: Why the West`s Efforts to Aid the Rest Have Done So Much Ill and So Little Good< (The Penguin Press: New York), 2006.De tekst verscheen in april 2006 op de website van Cato Unbound en werd in augustus 2006 vertaald door Theo Richel. Noten

 

[1] Hier staat een foto van Amaretch uit de BBC-reportage.

 

[2] Ik parafraseer de samenvatting van Esther Duflo en Michael Kremer's ,
?Use of Randomization in the Evaluation of Development Effectiveness,?
[pdf] MIT and Harvard University, 2004.

 

[3] Jon Egan, "Mexico's Welfare Revolution," BBC News online, , Oktober 15, 1999.

 

[4] Duflo and Kremer 2004.